至于男女退休年龄不一致案件中，假设认为性别在退休年龄上是一个合理的差别，那么女性干部到底比男性干部早多少年退休，更是存在一个程度的问题（比如早5年，还是早2年）。
[16]备案审查在合法性审查中处置法规违法等情形，客观上保障了宪法实施和宪法效力，发挥了监督宪法实施的功能。笔者主要以法规为例进行论述。
[19]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告——2018年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上》，载《中国人大》2019年第3期。（3）相关事项有明确的法律，法规以法律作为直接依据，与法律抵触，同时与宪法抵触。参见莫纪宏：《论行政法规的合宪性审查机制》，载《江苏行政学院学报》2018年第3期。出现成熟的提请时机，法工委必须提请，不能怠惰不作为。[1]基于此，理论界有人认为，全国人大常委会的备案审查具有合宪性审查的内涵，或发挥了合宪性审查的功能。
（2）相关事项有明确的法律，法规以法律作为直接依据，且与法律一致，但与宪法抵触。三、在备案审查中直接依据宪法进行审查的难题 尽管备案审查的主要职责是合法性审查，但其审查对象还包括同宪法相抵触存在合宪性问题的法规，意味着在备案审查中可以直接依据宪法进行审查。[45]全国人大法工委由于不具有直接的民主属性，在合宪性审查问题上只发挥有限的辅助功能。
这一程序的特点是高度怀疑申请案存在违宪问题。二是认为全国人大法工委界定的宪法问题不够准确，以全国人大法工委的报告内容为基础形成新的审查案。《立法法》修改之后，作为内部程序规则的《备案审查工作办法》也应作出调整：（1）将第20条修改为：对法规、司法解释及其他有关规范性文件中涉及宪法的问题，法制工作委员会应当主动进行研究，发现需要进行合宪性审查的，提请至合宪性审查机关按照合宪性审查程序、标准进行处理，根据处理结果，再提出书面审查研究意见，并及时反馈制定机关。全国人大宪法和法律委员会可采用一定的审议方式，包括但不限于正式听证，邀请提请机构（备案审查机构）作为一方、制定机关作为另一方进行一定的陈述辩论，以及邀请专家和公众参与。
[48]之所以存在提请主体上的模糊，主要是因为目前我国备案审查制度设计复杂，在全国人大内部就有专门委员会和全国人大法工委分头进行的备案审查，尽管实践中主要是全国人大法工委在主导进行。后者是指宪法审查的权力掌握在一个机构手中，一个宪法案件只能经由这个机构按照同一程序、同一标准进行审查，并得出最终结论。
[27]对此，我国宪法和《立法法》的规定并不清楚，理论上也有一些不同看法。将备案审查与合宪性审查混淆在一起，不利于合宪性审查制度建设。例如，全国人大常委会发布了授权立法决定，国务院和省市人大常委会据此制定了行政法规、地方性法规等，这个授权立法决定就是这些法规的重要依据。[22]相比较而言，全国人大常委会行使着更加充分的、完满的法律解释权，可以撤销其他机关制定的规范性文件，所以它在维护法制统一方面具有更大的权威和更高的地位。
笔者于本文中在厘清备案审查与合宪性审查的各自内容和功能的基础上，以合宪性审查的集中化和建立备案审查的合宪性审查提请机制为主线，重构两者的关系。审查对象包括法律草案以及法律、部分法规等生效立法，它们按照法律规定或按照提请送审。全国人大常委会备案审查对象是行政法规、监察法规、地方性法规（以下统称：法规）和自治条例、单行条例以及司法解释，[15]但不包括法律。在《立法法》新一轮修改过程中，有必要进一步明确备案审查与合宪性审查的关系，这既有利于备案审查制度建设，也有利于推进合宪性审查工作。
不仅备案审查要处理的直接同宪法相抵触的法规数量少，而且备案审查机构发现这些法规存在的宪法问题也比较难。第三，合法性审查在坚持和完善人民代表大会制度上发挥了宪法监督功能。
[28]一般来说，法律可能直接同宪法相抵触，法规先同法律相抵触。区分合宪性审查与备案审查之间的界限，不要将宪法问题法律化，也不要将法律问题宪法化，是全国人大宪法和法律委员会面临的当务之急。
全国人大宪法和法律委员会在受理全国人大法工委提出的提请之后，有两种处理方式：一是采纳全国人大法工委提交的申请报告，据此形成审查案。实际上，将备案审查与合宪性审查混淆在一起，存在很大弊端。但对于它如何体现这一功能，认识并不一致。其他机构以及其他程序不能形成合宪性审查的标准。二、备案审查的间接宪法监督功能 备案审查是我国独特的制度设计。规范性文件A涉及法律B的宪法争议条款或保留合宪事由，应当直接退回原制定机关，要求原制定机关重新制定或修改。
审查机构之所以认为它与宪法有关，是因为要证成该法规越权，就需要先证成它所规定的内容属于公民基本权利（即《中华人民共和国宪法》第40条的规定内容），地方性法规不能加以限制。在本质上，备案审查是一种立法监督制度，以合法性审查为主要职责，发挥间接的宪法监督功能。
这也是建立宪法审查制度的美国马伯里诉麦迪逊案的第一个论证逻辑。目前，备案审查制度正在急速扩张，这固然有利于法治建设，但如果以其覆盖合宪性审查制度的功能，或者掩盖合宪性审查所要解决的问题，就可能影响依宪治国和社会主义法治建设的进程。
然而，对于应当如何处理，《立法法》并未规定，实践中也从未出现过类似案例。（一）在备案审查中直接依据宪法进行审查的对象难题 并不是所有规范性文件都具有与宪法相抵触的条件。
它不需要考虑《中华人民共和国预算法》相关规定背后的宪法问题，不会深入分析财产权保护与限制的道德性标准，当然也就不可能发现真正的宪法争议。[9]1982年《中华人民共和国宪法》不仅于第104条规定县级以上地方人大常委会有权撤销下一级人民代表大会的不适当的决议，而且于第67条规定全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。总之，备案审查是全国人大及其常委会的地位和职权所衍生出来的制度形态。这个机构可以是宪法法院，也可以是相对独立的宪法委员会。
出现成熟的提请时机，法工委必须提请，不能怠惰不作为。备案审查就是立足于全国人大常委会的上述职权和政治地位。
情形一：如法律B合宪，工作机构对规范性文件A重新启动审查。不过，提请机制存在着一个前提条件，那就是前述全国人大宪法和法律委员会与全国人大法工委在机构、人员设置上的适度分离。
这不仅影响案件审理，而且可能影响法院运作的效果，因为普通法院在处理宪法问题时，容易被批评为政治法庭。[18]实际上，这些规定首先抵触了《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国国家通用语言文字法》的规定，其合宪性、涉宪性仅表现在内容主题与宪法相关。
其三，成案之后，案件将进入全国人大宪法和法律委员会主持的合宪性审查的质疑性审查程序。基于法律更接近中央政策的逻辑假定，以及备案审查机构相对公平独立的审查立场，这种一致性要求能够保证党中央令行禁止。解决不好，将严重制约合宪性审查制度建设与发展。《立法法》生效之后，备案审查制度开始发挥维护法制统一的作用，成为全国人大及其常委会在立法监督工作中的一个重要抓手。
（3）相关事项有明确的法律，法规以法律作为直接依据，与法律抵触，同时与宪法抵触。规范性文件A不与法律B抵触，通过审查，规范性文件A与法律B抵触，则进入备案审查处理程序。
并且，全国人大法工委受权力体制以及考核管理等影响，能否真正有效落实提请机制，也存在疑虑。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。
实际上，合宪性审查的关注点在于立法权、立法过程和法律品质，在反思法律以及法规问题时，一方面要考虑规则条款是否抵触宪法，另一方面也要考虑立法是否与宪法的政治性和道德性内涵一致。再次，备案审查机构的工作能力较为有限，不支持其自主发现和处理涉宪法问题。
